3月1日，全國人大代表、民進中央常委、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明在京舉行2018兩會議案建議信息發(fā)布會。

圍繞“三塊地”改革（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革），蔡繼明將在十三屆全國人大一次會議上提出多項議案和建議。

蔡繼明建議，改進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，取消國土資源部每年下達(dá)的全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，按照市場配置資源的要求，由各地自行決定和調(diào)整增減掛鉤的規(guī)模和地區(qū)。他還建議，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，擁有與城市住房建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能。

建議取消增減掛鉤指標(biāo)配置

蔡繼明表示，當(dāng)前中國建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的分布嚴(yán)重失衡，農(nóng)村大量閑置的建設(shè)用地亟待入市。

“農(nóng)村大量建設(shè)用地是低效利用或閑置浪費的，一戶多宅和空心村現(xiàn)象非常普遍，而城市則由于住宅用地緊張房價過高，2.23億農(nóng)民工及其家屬作為城鎮(zhèn)非戶籍常住人口處在半城市化狀態(tài)。所以，當(dāng)前亟需將農(nóng)村閑置的建設(shè)用地優(yōu)化配置到城市?！辈汤^明說。

數(shù)據(jù)顯示，2016年中國城鄉(xiāng)常住人口的比例已達(dá)到57.35：42.65，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例只有32.39：67.61。這意味著城鎮(zhèn)常住人口是農(nóng)村常住人口的1.34倍，而村莊建設(shè)用地則是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2.09倍。

在現(xiàn)行土地制度和土地用途管制下，城市周邊的農(nóng)地有巨大的增值空間但沒有建設(shè)用地指標(biāo)，偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū)雖然有建設(shè)用地指標(biāo)但沒有增值空間。

在此背景下，國土資源部出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村分散零碎閑置的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，把相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)平移到城市周邊的農(nóng)村。

蔡繼明指出，增減掛鉤仍然采用的是計劃配置土地資源的方式。其最重要的指標(biāo)——全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，每年是由國土資源部實行總量控制并以指令性計劃的形式分配給各省市自治區(qū)的，后者同樣再以指令性計劃指標(biāo)的形式層層分解分配給各市縣區(qū)。這顯然并不符合土地資源配置市場化改革的要求。

其次，增減掛鉤仍然是由政府主導(dǎo)、通過非公益性征地的方式實現(xiàn)的，即由政府將農(nóng)村集體土地征收為國有土地最終再轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，相當(dāng)大部分的土地增值收益還是流到政府手里。蔡繼明建議，嚴(yán)格界定公共利益征地范圍，政府為建設(shè)工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)組織實施的居民搬遷安置工程，不宜列入公共利益范疇。

他建議，將增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)由計劃配置改為市場配置。取消國土資源部每年下達(dá)的全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由各省市自治區(qū)及地級市根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》以及剛剛發(fā)布的《國土資源十三五規(guī)劃》，在確保國家基本農(nóng)地數(shù)量和質(zhì)量以及糧食安全的前提下，在農(nóng)民自愿的條件下，按照市場配置資源的要求，自行決定和調(diào)整增減掛鉤的規(guī)模和地區(qū)。

此外，他建議允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在農(nóng)民（集體）之間實現(xiàn)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民（集體）之間流轉(zhuǎn)。允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進行交易。

賦予宅基地完整的用益物權(quán)

蔡繼明表示，農(nóng)村現(xiàn)有19.12萬平方公里集體建設(shè)用地中70%以上是宅基地，農(nóng)村宅基地制度的改革是一大關(guān)鍵。

“如果我們突破對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，僅允許其中三分之一閑置的部分通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進入城市建設(shè)用地市場，就可使城市建設(shè)用地增加48.7%，由原來的9.16萬平方公里增加到13.62萬平方公里?！?

他認(rèn)為，這一改革不僅能夠從根本上改變城市住宅用地供給不足而導(dǎo)致房價居高不下的局面，而且開辟了一條增加農(nóng)民財產(chǎn)收入的渠道，加快農(nóng)民工的市民化。

近兩年來，“三塊地”改革試點地區(qū)在農(nóng)村宅基地制度改革收效甚微，農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的賦權(quán)和保障問題基本沒有觸及。2017年底“三塊地改革”試點期限臨近，全國人大常委會授權(quán)試點改革延期1年。蔡繼明建議在未來一年改革試點中，積極探索賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)，與國有住宅建設(shè)用地同地同權(quán)同價。

在他看來，農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住房建設(shè)用地使用權(quán)最大的不平等在于，前者只有占有、使用的權(quán)能，沒有處分、收益的權(quán)能，而后者則擁有用益物權(quán)的全部權(quán)能。

2018年中央一號文件首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，在落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。蔡繼明認(rèn)為，這就是要賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，擁有與城市住房建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能，包括使用、收益、處分、繼承的權(quán)能。

他建議在《物權(quán)法》上，應(yīng)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)合并為一權(quán)，統(tǒng)稱為“宅基建設(shè)用地使用權(quán)”，其載體可以是國有土地，也可以是集體土地。建議將《物權(quán)法》第十三章第一百五十二條修改為：農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)同等的用益物權(quán)。農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。

同時，建議在《土地管理法》中寫入“村民已獲得的宅基地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)屬性，可以繼承和有償退還給集體，也可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)?！钡葪l款。