繼特色小鎮(zhèn)與主題公園后，主管部委再次在新的建設(shè)領(lǐng)域提出“嚴控房地產(chǎn)化傾向”。

5月7日，發(fā)改委、自然資源部、住建部、中國鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》提出，個別地方高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)存在初期規(guī)模過大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問題，并從強化規(guī)劃引導和管控作用、合理確定高鐵車站選址和規(guī)模、嚴格節(jié)約集約用地、促進站城一體融合發(fā)展、提升綜合配套保障能力、合理把握開發(fā)建設(shè)時序、防范地方政府債務風險、創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)體制機制等八個方面，對高鐵站周邊區(qū)域的開發(fā)建設(shè)做出部署。

國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長張國華接受21世紀經(jīng)濟報道采訪時表示，《意見》的提出，體現(xiàn)了高鐵站及其周邊區(qū)域的短期開發(fā)思維向長期運營思維的轉(zhuǎn)變，同時體現(xiàn)了相關(guān)部門對如何更好地統(tǒng)籌重大交通基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展之間的關(guān)系的反思。在規(guī)劃建設(shè)層面，有利于實現(xiàn)規(guī)劃、自然資源、鐵路等部門之間的協(xié)同合作，將高鐵選線、選站和周邊區(qū)域開發(fā)，更好地和城市功能、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡結(jié)合起來，在運營層面，則有利于將市場的力量引進來，實現(xiàn)市場化運作。

防范潛在風險

《意見》提出了高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的四項基本原則：規(guī)劃協(xié)調(diào)、布局合理；量力而行、有序建設(shè)；站城一體、綜合配套；市場運作、防范風險。

這被認為與目前高鐵站周邊地區(qū)開發(fā)過程中存在的問題有關(guān)?！兑庖姟诽岢?，總體上看，我國高鐵車站周邊區(qū)域整體開發(fā)建設(shè)仍處于起步階段，各方面對高鐵建設(shè)和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)不同程度地存在初期規(guī)模過大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不夠，持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)不夠牢固，潛藏著一定的社會經(jīng)濟風險。

張國華表示，在目前的高鐵周邊區(qū)域開發(fā)中，主要有三方面風險：一是與城市中心距離過遠，產(chǎn)業(yè)和人口難以聚集帶來的鬼城、空城問題；二是部分地區(qū)高鐵站建設(shè)盲目“高大上”，卻忽視了與周邊配套、基礎(chǔ)設(shè)施交通網(wǎng)絡的銜接，使得這些高鐵站作為交通樞紐運轉(zhuǎn)效率偏低；三是高鐵周邊地區(qū)，或者說高鐵新城的開發(fā)，背后可能存在地方政府債務風險、房地產(chǎn)泡沫風險。

因此，在規(guī)劃層面，《意見》指出，要統(tǒng)一規(guī)劃，整體部署，嚴格依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等編制高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，合理確定開發(fā)規(guī)模和邊界，優(yōu)化車站選址方案及車站周邊區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、人口產(chǎn)業(yè)分布，杜絕邊建設(shè)、邊規(guī)劃。

北京市社科院副院長趙弘向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，如何防止在高鐵站周邊區(qū)域出現(xiàn)新的有載體無實質(zhì)，有空間無產(chǎn)業(yè)，有名分無人口的空城、鬼城，要在規(guī)劃過程中就做好選址方案，以及周邊區(qū)域空間結(jié)構(gòu)和人口產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃。

趙弘認為，要尤其把握好高鐵站與中心城區(qū)、城市建成區(qū)的距離問題，一方面，要考慮到中心城區(qū)的拆遷成本和高鐵站的建設(shè)效率，另一方面，要將距離與城市發(fā)展的新的空間布局相關(guān)聯(lián)，恰到好處地帶動城市空間拓展。

同時，《意見》提出，要堅持站城一體、綜合配套的基本原則，充分發(fā)揮高鐵車站的輻射帶動作用，圍繞人的城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，走特色化、差異化發(fā)展之路，完善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務設(shè)施配套，促進產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)，避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開發(fā)。

此外，在如何堅持市場運作、防范風險的原則方面，《意見》提出，要按照市場化原則運作，創(chuàng)新投資、建設(shè)、運營、管理體制機制，強化政策支持保障，充分調(diào)動企業(yè)和社會資本的積極性，推進項目共建、資源共享，提升開發(fā)建設(shè)質(zhì)量水平和效益，防范各種隱患、風險和損失。《意見》還專門強調(diào)，“地方政府債務風險預警范圍的高風險地區(qū)原則上不得舉債搞建設(shè)”。

嚴控開發(fā)規(guī)模

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進認為，《意見》有三點很明確。第一是邊界思維要強化，這是為了防范很多高鐵新城開發(fā)無序，或者說盲目做規(guī)模。第二是速度寧穩(wěn)而不能急，部分城市把高鐵新城建設(shè)當做一項重大的任務進行，但操作中比較急，容易引起各類問題，比如說空置率上升。第三是不能做房地產(chǎn)化的模式，尤其是各類侵占耕地等現(xiàn)象很多，這往往會侵害農(nóng)田和農(nóng)民的利益。

其中，控制高鐵站建設(shè)規(guī)模，嚴格集約用地，是此次《意見》關(guān)注的重點領(lǐng)域。

《意見》提出，新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)的，應當嚴格執(zhí)行土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模要求，扣除站場用地后，同一鐵路建設(shè)項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃。

同時，《意見》還對不同城市的高鐵站及周邊區(qū)域建設(shè)開發(fā)提出了要求。《意見》要求，大城市初期應重點開發(fā)新建高鐵車站周邊2公里以內(nèi)區(qū)域，可適當控制預留遠期發(fā)展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發(fā)展。中小城市不宜過高預估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發(fā)經(jīng)驗，硬造特色、盲目造城。

張國華表示，目前，存在一些小城市盲目效仿大城市的高鐵站建設(shè)，追求“高大上”的問題。一些中小城市為高鐵站配建的“大廣場”，并沒有起到大城市高鐵廣場疏散和安置客流的作用，最后都被用來“曬太陽”，并沒有實現(xiàn)對資源和土地的高效集約利用。

張國華認為，高鐵對社會經(jīng)濟的流動和發(fā)展的影響已經(jīng)顯現(xiàn)，對旅游服務業(yè)、專業(yè)化的高端制造業(yè)的拉動最為明顯。因此，一些中小城市非常重視高鐵對自身發(fā)展的影響，但如何實現(xiàn)高鐵與自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合，是這些城市還需要解決的問題，也是此次《意見》專門提出“大城市高鐵車站周邊可研究有序發(fā)展高端服務業(yè)、商貿(mào)物流、商務會展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車站應合理布局周邊產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能”的用意所在。