導(dǎo)讀

姜大明表示，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

1月15日，2018年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議在京召開(kāi)，國(guó)土資源部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察姜大明講話(huà)，國(guó)土資源部黨組書(shū)記孫紹騁主持會(huì)議。

會(huì)議總結(jié)了2017年國(guó)土資源工作要點(diǎn)，包括不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度全面落地、頒布首個(gè)全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要等，并具體布置了2018年的10個(gè)方面具體任務(wù)。

其中，在布置深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革相關(guān)工作時(shí)，姜大明強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授、物權(quán)法專(zhuān)家孟勤國(guó)表示，探索宅基地的“三權(quán)分置”，需要在前期制度安排上清晰設(shè)計(jì)、嚴(yán)密部署，引導(dǎo)宅基地使用權(quán)的適度“放活”，尤其預(yù)防一些地方的農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，占用耕地建房現(xiàn)象的出現(xiàn)。

試點(diǎn)宅基地“三權(quán)分置”

在此次會(huì)議上，姜大明表示，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。其中，各地在改革試點(diǎn)中要認(rèn)真開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”特別是農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的法理研究，探索宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。

孟勤國(guó)認(rèn)為，目前，宅基地的“三權(quán)分置”在法律上沒(méi)有明確依據(jù)。但從物權(quán)法的角度解釋將要進(jìn)行的試點(diǎn)，可以將農(nóng)戶(hù)資格權(quán)看作是集體組織成員權(quán)的表現(xiàn)，而使用權(quán)則是可以流轉(zhuǎn)的用益物權(quán)。

而集體組織成員權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的權(quán)利，與包括選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各種權(quán)利在內(nèi)的村民自治權(quán)不同，成員權(quán)被認(rèn)為是兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特殊權(quán)利。一直以來(lái)，集體組織成員資格的認(rèn)定，被認(rèn)為是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。

中國(guó)人民大學(xué)公管學(xué)院教授嚴(yán)金明表示，從“適度放活”的表述來(lái)看，可能將會(huì)首先在一些城市化進(jìn)程較快的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是大城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行有限度的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出試點(diǎn)。

不過(guò)，姜大明在講話(huà)中也專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)，“城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地這個(gè)口子不能開(kāi)，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這個(gè)原則不能突破，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館等?！?

對(duì)此，多位受訪(fǎng)專(zhuān)家及業(yè)內(nèi)人士均向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，這意在避免試點(diǎn)向商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)滑進(jìn)，宅基地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)將更多圍繞租賃等形式展開(kāi)。

此外，針對(duì)此次試點(diǎn)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房可能產(chǎn)生的影響，易居研究院研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是在無(wú)審批、無(wú)監(jiān)管的非法用地上建成的，定性為違法違章建筑，沒(méi)有轉(zhuǎn)正的可能?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”大多數(shù)也不是在宅基地上建造，更多的是一些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，和宅基地不是一個(gè)土地概念。所以小產(chǎn)權(quán)房依然會(huì)管制，而合規(guī)的宅基地將獲得優(yōu)先改革的機(jī)會(huì)。

“政府將不再是居住用地唯一提供者”

實(shí)際上，不僅是宅基地的利用，此次會(huì)議對(duì)于如何深化農(nóng)村土地改革的系練性、整體性和協(xié)同性，從而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，也作出具體部署。

具體來(lái)看，會(huì)議提出，要統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市盤(pán)活利用閑置農(nóng)房和宅基地，統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，平衡好國(guó)家、集體、個(gè)人利益，讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。按照農(nóng)民在征地和入市中分享收入大體相當(dāng)?shù)脑瓌t，完善調(diào)節(jié)金征收制度，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性。

各試點(diǎn)地區(qū)要抓緊采取有效措施，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)政策全域覆蓋，試點(diǎn)內(nèi)容在縣鄉(xiāng)村全面推開(kāi)，增強(qiáng)改革的整體性。

三項(xiàng)改革要與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房抵押、鄉(xiāng)村治理、戶(hù)籍、財(cái)稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)增強(qiáng)改革的協(xié)同性。

這其中，在當(dāng)前建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度的背景下，如何使集體土地開(kāi)發(fā)利用與住房制度改革結(jié)合起來(lái)，則是本次會(huì)議另一個(gè)受到廣泛關(guān)注的內(nèi)容。

姜大明表示，我國(guó)將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，“政府將不再是居住用地唯一提供者”。

對(duì)此，中原地產(chǎn)分析師張大偉認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)別住宅用地多元化供應(yīng)，和商品房住宅土地多元化供應(yīng)之間的區(qū)別。后者目前的唯一來(lái)源仍然是國(guó)有土地的招拍掛。而此次會(huì)議更多鼓勵(lì)集體土地權(quán)屬不變前提下的租賃土地供應(yīng)，這將對(duì)集體土地價(jià)值有非常大的提升作用，同時(shí)也會(huì)對(duì)城市租賃市場(chǎng)帶來(lái)巨大影響。