十九大報(bào)告中對(duì)財(cái)稅改革部署出現(xiàn)三大變化

過(guò)去幾年，幾乎所有的財(cái)稅改革都發(fā)生在間接稅上，間接稅改革又主要體現(xiàn)在營(yíng)改增上。直接稅則裹足不前。所以，改革的難點(diǎn)重點(diǎn)是直接稅。具體來(lái)說(shuō)是個(gè)人所得稅改革和房地產(chǎn)稅開(kāi)征的問(wèn)題。

習(xí)近平總書(shū)記所作的十九大報(bào)告提出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”

如果把它與四年前的十八屆三中全會(huì)作出的部署做比較，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，至少發(fā)生了以下三個(gè)層面變化：

第一，加了一個(gè)前綴，即在起始的位置增加了“加快”，即加快現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。

第二，排序變了。十九大報(bào)告中把中央和地方財(cái)政關(guān)系改革從之前的第三位直接提到了第一位，而預(yù)算改革、稅收制度改革則順推排在了第二和第三。

第三，每項(xiàng)改革都點(diǎn)明了重點(diǎn)推進(jìn)的內(nèi)容。比如說(shuō)，央地財(cái)政關(guān)系改革提出“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”，這是在四年前沒(méi)有的提法。預(yù)算制度去掉了“公開(kāi)”兩個(gè)字，加上了“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、財(cái)力協(xié)調(diào)、約束有力……全面實(shí)施績(jī)效管理”。對(duì)于稅收制度改革，報(bào)告提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”前半句可以視為方向，最終重點(diǎn)要落在健全地方稅體系上。

上述變化意味著什么呢？

第一，是對(duì)于形勢(shì)判斷和背景變化作出的一種調(diào)整。四年前，勾畫(huà)財(cái)稅體制改革藍(lán)圖的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)的是我們處在新的歷史起點(diǎn)上，目標(biāo)為通過(guò)全面深化改革走向國(guó)家治理現(xiàn)代化。十九大報(bào)告中，作出了進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的重大判斷，接下來(lái)講的是主要矛盾的變化，圍繞主要矛盾又做出了一系列新的部署，比如說(shuō)建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)等等。這是一個(gè)歷史方位的變化。

第二，是對(duì)前四年財(cái)稅體制改革進(jìn)程做了比較系統(tǒng)的評(píng)估。評(píng)估之后，更加清晰地知道它的難點(diǎn)、重點(diǎn)應(yīng)該在哪里。

比如稅收制度改革，其意圖不是總量改革，而是結(jié)構(gòu)優(yōu)化。結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)是走向公平、走向正義。這肯定要求直接稅比重上升，十八屆三中全會(huì)明確提出提高逐步直接稅比重。四年過(guò)去了，可以發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的改革都發(fā)生在間接稅上，間接稅改革又主要體現(xiàn)在營(yíng)改增上，直接稅則裹足不前。所以，改革的難點(diǎn)重點(diǎn)是直接稅。具體來(lái)說(shuō)是個(gè)人所得稅改革和房地產(chǎn)稅開(kāi)征的問(wèn)題。

再如預(yù)算改革，2015年1月雖正式推出了新《預(yù)算法》，但走到今天它并沒(méi)有真正落地。其直接表現(xiàn)是，與新《預(yù)算法》相配套的預(yù)算實(shí)施細(xì)則至今沒(méi)有隨之出臺(tái)。而且，雖然四本預(yù)算都進(jìn)入了預(yù)算籠子，但在預(yù)算籠子之內(nèi)，四本預(yù)算的待遇和管理標(biāo)準(zhǔn)不一樣，有的要求很嚴(yán)，有的則只是名義上進(jìn)了籠子，管理仍舊偏松。所以，難點(diǎn)在非一般公共預(yù)算的管理還沒(méi)有到位，有標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，也有約束的問(wèn)題。

再有中央和地方財(cái)政關(guān)系。這項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)說(shuō)，是進(jìn)展最為緩慢的，即便僅有的兩項(xiàng)進(jìn)展也是打了折扣的。比如，去年5月份開(kāi)始，隨著全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)，調(diào)整了中央和地方增值稅分成比例，很多人覺(jué)得這是大的進(jìn)步。但只有仔細(xì)看，便會(huì)發(fā)現(xiàn)有以下兩個(gè)問(wèn)題：

一．設(shè)置的是“兩到三年的過(guò)渡期”，“增值稅中央和地方將按照五五比例分成”。因此這還不是一個(gè)體制改革方案，而系權(quán)宜之計(jì)、臨時(shí)安排。

二．這不是分稅制方案而是“分錢(qián)制”方案。全面營(yíng)改增之后，增值稅收入占全部稅收收入的比重已經(jīng)超過(guò)55%，如此規(guī)模的稅源按比例分成，在某種意義上說(shuō)，這是退回到“分錢(qián)制”的做法。

另外就是事權(quán)與責(zé)任的劃分。去年8月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出總體部署，無(wú)論在事權(quán)還是支出責(zé)任都加了“財(cái)政”兩個(gè)字。

十八屆三中全會(huì)提出財(cái)稅是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，意味著財(cái)政職能是要往外拓展，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域伸展到國(guó)家治理領(lǐng)域。如果在前面加上了財(cái)政兩個(gè)字的話，其意義雖可理解為以財(cái)政事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分，為整個(gè)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分鋪平道路，但也可理解為在一定程度上球被踢回來(lái)了。說(shuō)明在這個(gè)關(guān)系劃分問(wèn)題上，最難的是事權(quán)和責(zé)任劃分。

立足于這個(gè)基礎(chǔ)，就要對(duì)方向和重點(diǎn)作出調(diào)整和校正。往前看，財(cái)稅改革其實(shí)是有時(shí)間點(diǎn)的。按照深化財(cái)稅體制改革總體方案的要求，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該到2020年能夠建立雛形。瞄準(zhǔn)2020年，在今后三年時(shí)間之內(nèi)，可以從總體上作出以下判斷：

第一個(gè)判斷，財(cái)稅體制改革進(jìn)程肯定要加快。十九大之后不可能延續(xù)前四年的改革歷程，很多事情已經(jīng)到了時(shí)間節(jié)點(diǎn)，財(cái)稅改革作為重點(diǎn)工程和基礎(chǔ)工程肯定要走在前面，要加快。

第二個(gè)判斷，財(cái)稅體制改革的理念、思想、戰(zhàn)略肯定會(huì)有大的調(diào)整。如果固守以往的理念、思想、戰(zhàn)略做這個(gè)事情，肯定是走不動(dòng)，也走不通，即使勉強(qiáng)走了，效果也會(huì)打折扣，所以肯定會(huì)有變化。十九大報(bào)告中，經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容，包括投資，都已經(jīng)提到結(jié)構(gòu)問(wèn)題上來(lái)，提出“發(fā)揮投資對(duì)于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”，而沒(méi)有提總量、穩(wěn)增長(zhǎng)方面的問(wèn)題，這都說(shuō)明理念、思想、戰(zhàn)略在調(diào)整，財(cái)稅改革的理念、思想、戰(zhàn)略也應(yīng)調(diào)整。

對(duì)于上述第二個(gè)判斷，具體來(lái)講，第一，央地財(cái)政關(guān)系會(huì)重點(diǎn)推進(jìn)，而且方向很明確，就是“權(quán)責(zé)明晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”，圍繞這三個(gè)方面會(huì)把央地財(cái)政關(guān)系擺到相對(duì)以往更加優(yōu)先的位置。

第二，當(dāng)前預(yù)算改革更加強(qiáng)調(diào)“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、財(cái)力協(xié)調(diào)、約束有力”。起碼應(yīng)該建立對(duì)四本預(yù)算的管理、對(duì)四本預(yù)算的監(jiān)督和約束標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是“全面績(jī)效管理”。 績(jī)效管理非常重要，盡管早在1998年已經(jīng)提出這個(gè)詞，但目前在整個(gè)政府支出層面，真正實(shí)行績(jī)效管理的還占少數(shù)，特別是規(guī)模非常大的基建投資，這些都沒(méi)有引入到績(jī)效考核的范疇中來(lái)。

第三，稅收制度改革，既然重點(diǎn)放在健全地方稅體系上，仔細(xì)分析一下，能夠進(jìn)入到地方體系的稅種，顯然第一是房地產(chǎn)稅，第二就是個(gè)人所得稅改革。由此可以預(yù)期，這兩個(gè)方面的改革進(jìn)程，也有可能加快。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）